Annulations d’arrêtés préfectoraux encadrant les loyers à l’initiative de l’UNPI

BILAN - Nous évoquons régulièrement dans ces colonnes les recours menés par la fédération UNPI ou les chambres UNPI contre les décrets et arrêtés plafonnant les loyers dans diverses parties de notre territoire. À l’automne 2024, le Conseil d’État a successivement rejeté le pourvoi de l’État contre l’annulation de l’arrêté préfectoral parisien de 2020 et cassé la validation par la cour administrative d’appel de l’arrêté parisien de 2019 (l’affaire est néanmoins pendante devant la cour d’appel de renvoi)[1]. Ces dernières semaines, ce sont un arrêté lyonnais et un troisième arrêté parisien qui ont été annulés par deux tribunaux administratifs. 

Par Frédéric Zumbiehl, juriste UNPI
 

Annulation de l’arrêté « parisien » du 30 mai 2023

Le tribunal administratif a conclu à l’annulation de l’arrêté du préfet de Paris du 30 mai 2023 (fixant les plafonds de loyers pour les baux signés du 1^er juillet 2023 au 30 juin 2024). Cependant, de manière inédite en matière d’encadrement des loyers, le tribunal s’est prononcé en deux temps.

Dans un jugement « avant dire droit » du 10 juillet 2025[2], le Tribunal administratif de Paris a retenu le principe d’une annulation de l’arrêté préfectoral de 2023, faute pour l’Observatoire local des loyers d’avoir structuré le marché en zones de loyers homogènes (condition imposée notamment par le décret du 10 juin 2015 relatif aux modalités de mise en œuvre du dispositif d'encadrement du niveau de certains loyers). Autrement dit, le préfet a fixé des plafonds uniques pour des secteurs où les loyers sont absolument disparates. On notera ici que c’est également l’absence d’un découpage cohérent de la commune en zones de loyers homogènes qui a conduit le Conseil d’Etat à censurer, en novembre 2024, la validation par la cour administrative d’appel de l’arrêté parisien de 2019 (plus précisément, sans se prononcer sur l’existence ou non d’une telle structuration, les juges du Palais royal ont reproché à la cour de ne s’être pas suffisamment penchée sur le sujet). 

Néanmoins, dans son jugement du 10 juillet, le tribunal s’est borné a invité les parties à l’instance à conclure sur l’impact qu’aurait cette annulation sur les intérêts publics ou privés en cause. En effet, si l’annulation d’un acte administratif est en principe rétroactive (l’acte annulé étant censé n’avoir jamais existé), le juge administratif s’autorise désormais, pour éviter des « conséquence manifestement excessives », à ne prononcer des annulations que pour l’avenir. C’est d’ailleurs ce qu’a fait la Cour administrative d’appel de Paris en annulant l’arrêté parisien de 2020 (la Cour a jugé que l’annulation ne pouvait être invoquée que dans le cadre des contentieux engagés à la date de sa décision[3]). S’agissant de l’arrêté de 2023, comme on pouvait le craindre, par un second jugement du 24 octobre 2025[4], le Tribunal administratif de Paris a prononcé l’annulation tout en limitant les effets de cette annulation aux seuls recours engagés à la date du 24 octobre 2025. Chacun appréciera la motivation retenue. Reprenant les données fournies par le préfet de Paris, le tribunal note tout d’abord que « le pourcentage de baux conclus ou renouvelés entre le 1^er juillet 2023 et le 30 juin 2024 dont le montant du loyer a été fixé au-delà du plafond loyer de référence majoré est égal à 28 % du total des baux conclus pour cette période, et qu’ils concernent 66 % des logements de moins de 20 m², dont sont locataires les personnes les plus précaires ». A l’inverse, le nombre de contentieux engagés à ce jour pour non-respect des plafonds de loyers, et dans le cadre desquels les propriétaires pourraient invoquer l’annulation si le tribunal limite à ces contentieux l’annulation, « est seulement de l’ordre d’une quarantaine »[5]. « Dans ces conditions, une annulation rétroactive de cet arrêté serait susceptible de priver la majorité de ces locataires de la possibilité qui leur est toujours offerte d’engager une action contentieuse, le délai de prescription de trois ans » s’appliquant pour contester un loyer non conforme « n’étant pas épuisé à la date du présent jugement ». Le tribunal en conclut que l’annulation rétroactive de l’arrêté de 2023 « serait susceptible d’entraîner, pour les nombreux intérêts privés en présence, des conséquences manifestement excessives au regard de l’objectif poursuivi par l’arrêté litigieux qui est de modérer la hausse des loyers afin de maintenir une offre locative abordable dans le parc privé et de favoriser la mixité sociale dans la ville ». Le tribunal juge donc que, sous réserve des actions contentieuses engagées au 24 octobre 2025, les effets antérieurs de l’annulation « doivent être réputés définitifs ». 

On peut regretter – c’est un euphémisme – que, dans la somme des intérêts privés mis en balance, n’est à aucun moment évoqué celui des nombreux propriétaires qui se sont endettés pour acquérir un logement et qui, du fait de la réglementation, ne peuvent plus le louer au prix du marché. On soulignera également la conséquence quelque peu absurde du raisonnement du tribunal. Tous les locataires qui ont immédiatement contesté en justice l’application d’un loyer non conforme à l’arrêté de 2023 se verront opposer l’annulation de cet arrêté. À l’inverse, tous ceux qui, longtemps après la signature du bail, saisiront la justice, pourront invoquer la non-conformité du loyer à un arrêté qui a pourtant été annulé… Ceci étant, il n’est point la peine de commenter plus avant la décision qui vient d’être rendue dans la mesure où elle va assurément faire l’objet d’un appel, la question de d’illégalité de l’arrêté de 2023 et, le cas échéant, celle des effets d’une annulation étant réexaminées. 

Annulation de l’arrêté « lyonnais » du 20 septembre 2023

Par comparaison, l’annulation par un jugement du Tribunal administratif de Lyon du 14 octobre 2025[6] de l’arrêté de la préfète du Rhône du 29 septembre 2023 (fixant les plafonds de loyers à Lyon et Villeurbanne pour les baux signés du 1^er novembre 2023 au 31 octobre 2024) parait beaucoup plus nette. L’annulation est prononcée pour un motif assez simple. Sans examiner les autres griefs soulevés devant lui, le tribunal constate simplement que la carte annexée à l’arrêté litigieux est si « peu précise » qu’elle ne permet pas de savoir quelles sont les limites exactes des secteurs retenus pour la fixation des loyers. « En dépit du fait que l’article 2 de ce même arrêté renvoie également aux sites internet des services de l’Etat et de la Métropole de Lyon, les requérants sont fondés à soutenir que l’imprécision manifeste de l’arrêté est contraire à l’objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité de la norme ». 

            Le tribunal prononce l’annulation, sans autre précision. L’arrêté du 29 septembre 2023 est donc censé n’avoir jamais existé et, à ce stade, les propriétaires qui auraient appliqué un loyer non conforme à cet arrêté sont à l’abri de condamnations. Néanmoins, cette annulation, tout comme l’absence de limites à la rétroactivité de cette annulation, peuvent être remis en cause en appel. Rappelons qu’en matière d’encadrement des loyers on ne compte plus les annulations d’annulations, les tribunaux peinant à définir une ligne claire sur le sujet, si bien qu’il faut attendre plusieurs années et autant de coups de théâtre pour être fixé sur la légalité ou l’illégalité d’un arrêté. Notons par exemple que, en mars 2024, pour valider un précédent arrêté rhodanien du 29 septembre 2021, le Tribunal administratif de Lyon avait balayé d’un revers de la main le même argument soulevé par l’UNPI et tiré de l’imprécision de la carte annexée à l’arrêté. L’affaire est donc à suivre…

Au-delà des actions judiciaires engagées contre les arrêtés d’encadrement des loyers dans les différentes villes appliquant ce dispositif – alors même que l’expérimentation doit prendre fin en 2026 et que le Gouvernement envisage sa pérennisation –, l’UNPI continue de maintenir une pression constante sur les pouvoirs publics. La Fédération alerte en effet sur les effets contre-productifs et profondément biaisés de ce mécanisme, qui fragilise l’investissement locatif, réduit l’offre de logements et entretient de fortes disparités territoriales.

Dans ce contexte, l’UNPI a publié en juillet dernier un rapport d’analyse conjoint avec le SNPI et l’UNIS, assorti d’une conférence de presse. Ce travail met en lumière les limites structurelles de l’encadrement des loyers et formule plusieurs recommandations pour restaurer la confiance entre propriétaires et locataires.

Parallèlement, la Fédération multiplie les auditions pour porter sa vision et nourrir la réflexion des décideurs publics :

• L’UNPI a été reçue par les économistes Gabrielle Fack et Guillaume Chapelle, missionnés par Valérie Létard, alors ministre du Logement, dans le cadre d’une évaluation de l’efficacité du dispositif ;

• Elle a contribué à la mission flash conduite par Anaïg Le Meur, Députée du Finistère, et Iñaki Echaniz, Député des Pyrénées-Atlantiques, dont les conclusions ont été publiées fin septembre ;

• Elle a également été auditionnée dans le cadre de la proposition de loi « pour retrouver la confiance et l’équilibre dans les rapports locatifs », déposée par Iñaki Echaniz, dont les discussions parlementaires doivent s’ouvrir à la mi-décembre.

À travers ces actions, l’UNPI poursuit un objectif clair : défendre une politique du logement pragmatique, équilibrée et fondée sur des résultats concrets, au service des propriétaires.